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有關農村土地征收補償法律問題

來源:大律師網 法律知識 時間:2019-11-01 瀏覽:0
導讀:一、問題的提出近年來,三農問題日益成為我國社會經濟發展的“軟肋”,社會各界對此也傾注了越來越多的關懷。三農問題的核心是農民,而土地是農民的命根子,征收農村土地必然會觸及他們的根本利益。2003年1月7日,現任

一、問題的提出

近年來,三農問題日益成為我國社會經濟發展的“軟肋”,社會各界對此也傾注了越來越多的關懷。三農問題的核心是農民,而土地是農民的命根子,征收農村土地必然會觸及他們的根本利益。2003年1月7日,現任國務院總理、當時的中共中央政治局常委和國務院副總理溫家寶在中央農村工作會議上講話時指出,要改進土地征用的補償方式,增加給失地農民的補償,妥善安排好失地農民的生計,特別專門強調了土地征用補償問題。根據農村土地法律制度的一項實證研究表明,在農村集體組織內部的土地糾紛是很少的,而有關征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補償費沒有發放、補償標準過低等等。[1]然而我國現行憲法只規定了對征收土地給予補償,對補償的原則卻沒有做出明確的規定,及相關對補償的標準規定不科學,補償方式單一,補償救濟程序存在諸多不足,由此導致實踐中被征地農民得不到及時充分的補償,引發大量土地征收補償爭議,處理時稍有不慎就會引發********,成為社會穩定的隱患。為此,國務院于2004年10月發布了國發〔2004〕28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,明確規定,要完善征地補償辦法,妥善安置被征地農民。國土資源部也于2004年11月發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,對土地補償問題進行了一定程度的完善,但是上述規定仍有待完善之處。這個文件執行一段時間后,有關部門將對征地制度面臨的問題進一步加以總結,為中央農村工作領導小組制定征地制度改革的文件提供參考。因此,對我國農村土地征收補償問題進行研究,無疑意義重大。

二、土地征收補償的歷史源流及其性質考察

據考察,土地征收補償制度最早源于羅馬法時代。近代的權威論述,始見于荷蘭法學家格勞秀斯。他認為,土地征收的基礎在于領主對其臣民有“最高統治權”,依次原則,為“公共用途”,領主便可以取得私人土地。但國家在如此行為之時,必須給受損失的私人予以補償。[2]在十八世紀之前,只要是為了公共用途,私人土地即可被征收,不需特別的法律作為依據。直至法國大革命之后,在自由法治國家的理念之下,才將土地征收的補償要件列入憲法之內,成為一項法律制度。英國法院在長期的實踐中形成了一個這樣的推定原則:對于特定案件,除非議會法明確排除補償,否則不能推定議會法有剝奪私人土地所有權不予補償的意圖。這個原則稱為補償推定原則(presumption in favour of compensation)。[3]在德國,雖然魏瑪憲法允許聯邦立法者,可以制定不予補償的征收法律,但魏瑪時代并未嘗試制定過此種法律。基本法的立憲者進而為了完全制止“無補償的征收”(entschadigungslose enteignung),明確規定征收惟有依法律,而且該法律也同時規定了征收的補償額度和種類時,方可為之。這個憲法的理念及制度,將授權規定征收的法律與補償規定,強制性地合為一體,說明了基本法強調征收補償的“不可缺性”,(lnabdingbarkeit der entschadigung),征收的法律必須規定補償條款,方得有效存在和適用,故基本法公布不久后,著名學者愛普森稱之為“唇齒條款”(die junktimklausel),形容征收與補償的不可分性,此名稱后廣為理論和實踐中所引用。[4]

關于征收的含義,在我國行政法學界,姜明安教授認為:“征收通常是所有權的移轉,相應財產由相對人轉為國家所有”。[5]楊解君教授認為:“行政征收是指為了公共利益之目的,行政主體按照法律規定取得行政相對人財產的單方行為,這里的財產既包括不動產,又包括動產。”[6]在民法學界,梁慧星教授認為:“所謂征收,指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產權的行為。在中國,征收的對象常常包括所有權和所有權以外的其他物權(如土地使用權)”。[7]王利明教授認為:“征收,是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產或財產權利的行為。征收直接表現為對民事主體財產權的剝奪。”[8]而關于補償,存在公法上的損失補償與私法上的損害賠償之分,兩者都是填補特定人因某行為的結果所蒙受經濟上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發達與成熟,被公法上的國家賠償制度的理論基礎和運行程序大量借鑒,因此有學者認為公法上的損失補償和私法上的損失賠償的標準日漸模糊。但實際上在現代法律制度中,損失補償是與損害賠償相對的一個概念,二者的主要區別在于前者為國家公權力行使的問題,后者則是有關私法上違反權利義務的問題。總體來講,公法上的損失補償包括立法上的損失補償、行政上的損失補償和司法上的損失補償三種。綜上,土地征收補償性質主要為指行政上的損失補償問題,但其涉及農民民事權益的保護問題,因此,確切地講,土地征收補償是兼跨公法和私法、實體法和程序法的問題。

在我國公有制下,有關土地征收補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中,其中規定,“由于建筑國防工事,興修交通道路,進行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經邊區政府批準的事業,政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交換”,即土地征收補償的初級形式。[9]新中國的土地法規中,最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政務院頒布的《鐵路留用辦法》和《中央人民政府政務院“關于鐵路留用土地辦法的幾點解釋”》1950年11月,政務院通過公布的《城市土地改革條例》第14條也明確規定:“國家為市政建設或其他需要征用私人所有的農業土地時,須給予適當代價,或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給予適當的安置,其他該項土地上的生產、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失,予以公平合理的補償。”這實際上確立了公平合理補償的原則。

1953年11月,政務院頒布了《關于國家建設征用土地辦法》,對補償的程序和范圍作了具體的規定。該辦法第八條第一款規定“被征用土地的補償費,在農村應由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以最近三年至五年產量的總值為標準,特殊土地得酌情變通處理之。如另有耕地可以調劑,亦須發給被調劑土地的農民以遷移補助費。”第二款規定;“對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農作物,均應根據當地人民政府、用地單位、農民協會及土地原所有人或原使用人會同勘定之現狀,按公平合理的代價予以補償。”

1962年9月制定的《農村人民公社工作條例修正草案》中進一步指明,“不許無代價的調用勞動力、生產資料和其他物資。”

1982年2月,國務院公布《國家建設征用土地條例》,分別就城鎮建房用地和國家建設用地中的征用征收標準、補償條件和補償額度等補償問題作了具體規定。

1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規定:“國家建設征用土地,由用地單位支付土地補償費。”

1991年2月15日,國務院發布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》,具體規定了國家在興建大中型水利水電工程的征地補償和移民安置的原則和補償標準及實施程序。

1993年8月19日通過的《長江三峽建設移民條例》對長江三峽建設中因移民給當地的居民造成的損失具體規定了補償的原則和具體措施。

2001年國土資源部發布了《征用土地公告辦法》對征收土地的具體補償程序作了較為完善的規定。從上述法律法規的規定來看,在我國的土地征收補償制度大多只是原則性的規定,沒有具體的補償程序和補償標準的規定。

2004年3月14日,十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案,第一次在憲法中明確提出了私有財產權和補償的概念。第十三條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這次憲法修改的規定,雖然在某些內容和提法當中還有一些模糊和欠缺,但這些規定為我國今后農村土地征收補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎和保障。

2004年10月,國務院發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,明確規定要完善征地補償辦法,妥善安置被征地農民,健全征地程序,加強對征地實施過程監管。

2004年11月,國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,明確要因地制宜確定征地補償標準,保障被征地農民長遠生計。

三、我國現行農村土地征收立法的現狀及存在的問題

從新中國成立到現在,經過若干次法律修訂,關于農村土地征收補償制度的規定,主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法、國土資源聽證辦法、深化改革嚴格土地管理的決定、完善征地補償安置制度的指導意見等法律法規及其他一些規范性法律文件中。在某些省、市如、還制定了征收土地的規定。

上述規定反映了我國征地補償制度以犧牲農民利益換取城市發展,對農民利益缺乏保護,存在諸多問題:

第一、《憲法》作為根本大法,對征地補償應依據何種原則進行補償并沒有明確。憲法作為根本大法,是一國法律、法規等規范性文件的立法基礎,應該對基本的問題做出規定。考察國外的大多數憲法,無論是“完全補償”、“公正補償”、“公平補償”還是“相當補償”,基本上對土地征收補償的原則做出了明確的規定。它們對征地補償制度所采取的立法體例,往往是在憲法中對土地征收補償的原則規定基本的條款,然后在單行法律中以土地征收補償原則為基礎,分別規定具體的標準。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償的原則卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎。

第二、補償標準極不合理。我國《土地管理法》規定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的,其補償標準計算的基準是農地的年產值,很不科學。年產值是農作物產量與價格的函數,其高低受所處地區的農業生產自然條件如光、溫、水、土和社會經濟條件如農產品價格、耕作制度、產業結構調整的影響,而與被征地的區位等地價因素無關。事實上土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關,而與土地年產值的關聯性并不明顯。這種法定的征地補償標準存在三個問題。一是法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。按照經濟學原理,產品價格要受到市場供求的影響,在需求不變情況下,供給增加引起價格下降,供給減少引起價格上漲;在供給不變情況下,需求增加引起價格上漲,需求減少引起價格下降。但目前我國的征地價格對市場的供求變化卻反應呆滯,一方面國家對農地的供給是有嚴格計劃的,從理論上講農地勢必會處于一種供不應求的狀態,另一方面城市化進程對農村土地需求量日益增大又是客觀存在的事實,但是由于我國征地是套用國家法律規定的內容和標準來確定土地補償額,致使征地補償額度的計算始終游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標準較土地實際產出價值而言往往失真。在計算補償費和補助費時,基本是按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值,沒有或較少顧及到現在的城郊農村,農業己經不是傳統意義上的農業,而集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業,土地的產出己完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此,這樣形成的土地補償額當然不能反映被占耕地本身的實際產出價值,往往偏低。三是法定的征地補償標準無法解決土地增值分配的不合理問題。目前我國土地征收補償標準采用法定補償標準,由《土地管理法》第四十七條具體規定,其中有些補償標準只有最高限的限制,如“每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”,即使有些有法定最低標準的限制,政府的自由裁決權也比較大,如“征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”、“征收其他土地補償費和安里補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標準規定”,較大的自由浮動幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益,被征收方又極少參與征收過程,導致很多地方政府常常按照法定最低標準給予補償甚至連法定的最低標準也達不到,在自由裁決的權限內,出現顯失公平的不合理現象更是常見。實踐中政府往往以支付較低的補償費為對價獲得土地,再以很高的土地使用權出讓金轉入市場,由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農民卻不能從增值中獲利。法定的征地補償遠遠不足以解決被征地農民的長遠生計。另外,征地補償范圍沒有覆蓋土地上的他項權利如承包經營權等的補償。農民集體土地轉為建設用地的過程,應當是農民分享城市化和工業化成果的過程,應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距,因此,應該考慮在對失地農民的征地補償中解決土地增值分配不合理的問題。

第三、補償收益主體不明確,補償截留現象嚴重。這個問題可以說是導致實務中許多補償糾紛發生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農村土地權屬界定不清。我國的《憲法》、《》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律都明確規定,中國農村的土地歸農村集體成員共同所有,但到底誰是“集體”,相關立法卻沒有明確指出。1978年以前,我國農村土地所有權模式可以概括為“三級所有,隊為基礎”,即“人民公社、管理大隊、生產隊所有,但其中生產隊占有的量占到95%以上,占有壓倒性的地位。十一屆三中全會以后我國實行了農村經濟體制改革,人民公社變成了單純的行政建制——鄉,管理大隊變為了農民的自治組織——村,生產隊變成了村的組織成分——村民小組。法律在設定土地權屬時,兼顧了這三者的地位。《土地管理法》第10條規定:“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;己經屬于鄉(鎮)農村集體所有的,由鄉(鎮)集體經濟組織經營、管理。”然而,現行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定,對所有權主體多級性和不確定性的規定,反而造成了集體土地所有權主體的虛位,導致了集體土地人人所有,卻人人無權。因為農村實行家庭承包經營為基礎,統分結合雙層經營體制以后,農村集體經濟組織大多解散,原來屬于鄉(鎮)、村集體經濟組織所有的土地已經分給各村內小組的農戶承包經營,而且當初分地的時候土地權屬登記手續大多不健全,在土地未被征收時這種潛在的權屬不清問題一般不太引人注意,但是當面臨補償金的時候,潛在的問題就充分暴露出來,三個主體都爭搶土地補償金,即使屬于村內小組所有的土地被征收后,鄉(鎮)、村克扣、截留補償金的不正常現象大量存在,補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。

農村土地權屬的立法界定不清,大量的補償費無法為農民所掌握,嚴重損害了農民的利益。依照現行法律規定,青苗補助費和地上附著物補償費應分配給該物的所有者,通常為農民個人所享有;安置補助費是為了確保被征地農民現有生活水平不降低而給予的補助,國家規定應由安置單位所享有。若農民自謀職業,應發給農民個人。但在實際補償分配過程中,爭議最多的是土地補償費和安置補助費。但在實際補償分配過程中,爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費,據有關部門統計,如果土地出讓成本價為100%,則農民只得5%-10%,村級集體經濟組織得25%-30%,60%-70%為縣、鄉(鎮)各級地方政府所得。[10]調查發現,“征地補償費在實際的分配過程中鄉村截留多,農民實得少。征地實施單位一般不直接面對農民個人,而是只面對村、鄉兩級,征地補償費一般先經鄉政府,再經村委會,最后才到農戶,資金撥付一般也是直接到鄉財政,只有個別地區直接到村。鄉村截留得比例一般是:省,鄉鎮可得15%-20%,其余全部歸村委會。省,經濟好的鄉鎮有不留的,一般鄉鎮留10%-20%,經濟困難的留30 % -50%,個別的鄉鎮對房地產開發項目留90%以上,余下的補償費則在村和農民之間分配,一般村得50%以上。[11]由于農村集體土地產權關系混亂,產權主體不明,往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭當所有權主體,或通過各種名義克扣征地款,有些地方甚至存在村干部憑借權力分割征地款項,導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。其次是安置補助費的分配,安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的,由安置單位享有,但由于勞動用工制度發生了很大的變化,許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任,因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費用在沒有使農民得到妥善的就業安置條件下應由農民個人所享有,但許多地方并未按照國家規定足額發放,甚至完全沒有發放到農民手中,而是被層層的截留。

第四,補償方式單一,安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》這一部門規章中規定了預留地和土地使用權入股補償的方式。由于勞動用工制度發生了很大的變化,許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任,因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農民真正安置就業。農民失地后大量涌入城市,而農民由于缺乏技能和知識,無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后,失地農民就徹底失去了生存的依靠。此外,土地管理法沒有明確規定哪個組織來負責對失地農民的安置。

第五,補償程序不完善、欠缺司法救濟。補償過程中雖有公告和聽證的規定,但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定,補償方案制定后才公告告知農民,對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案,極大地限制了農民的參與權。另外,發生糾紛后,法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理,司法保護不能實現。現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑,《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑,而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定,征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的,由征收部門裁定,而且該裁定為終局裁定,相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排,給征收方以過大的權力,而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡,極易造成對被征收人利益的損害。

上述一些問題,國務院于2004年10月發布的國發〔2004〕28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及國土資源部于2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》都進行了一定程度的改進。在補償標準、安置途徑、知情權、土地補償費分配等方面出臺了若干維護被征地農民利益的新規定,表現在:土地補償費和安置補助費的統一年產值倍數,應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,在法律規定范圍內確定;土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,仍不足以使被征地農民保持原有生活水平的,當地人民政府可以用國有土地有償使用收益予以補貼;用地單位在同等條件下應優先吸收被征地農民就業;對被征地農民視不同情況,分別實行農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置;在征地依法報批前,當地國土資源部門應將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑等,以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶,并應告知當事人對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利;按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則,土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配,具體分配辦法由省級人民政府制訂;土地被全部征收,同時農村集體經濟組織撤銷建制的,土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置;省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價,征地補償做到同地同價,國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。上述諸多內容相對于此前的征地補償規定無疑是一種進步,但由于其效力層次較低和內容欠具體,它所能發揮的積極作用又注定是有限的。

四、我國農村土地征收補償制度的完善

(一)在憲法中明確農村土地征收補償的原則

土地征收補償的原則是土地征收補償制度中一個非常重要的問題,它不僅明確回答了被征地人的合法權益受到公權力侵害時要不要補償的問題,而且還直接決定著國家彌補相對人這種損害的程度。正因為如此,世界各國均在憲法層面上對土地征收補償的原則做出了規定,以體現立法目的對政府征收權利的限制和對私有財產的保障。對于征收補償的原則,各國立法的規定卻并不一致。法國《人權宣言》第17條所確立的是公平補償原則。德國的情況較為復雜。19世紀時,德國各邦采取的是完全補償原則,例如,1874年6月11日公布的《普魯士土地征收法》第1條規定,征收補償須以“全額”為之。到了20世紀,1919年魏瑪憲法確立了相當補償原則,但其并不排斥各邦采取完全補償原則,因而,在魏瑪憲法時期,德國各邦仍然維持完全補償原則。“二戰”以后,聯邦德國基本法改采合理補償原則。日本實行相當補償原則。美國則奉行公平、合理補償的原則。在我國地區,學者多主張完全補償原則,實務上多采取合理補償原則。在學說上,總結起來,存在三種觀點:[12]

1、完全補償說

也稱“全額補償說”,該觀點認為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應予以補償,以使當事人的合法權益恢復到受損前的狀況。其理由有:從平等原則看,征收的受益者是包括該相對人的全體公民,既然眾人都受有利益,那么對于因征收行為而受特別犧牲的相對人,理應由眾受益人負擔完全補償其損失的責任,才屬公平。其次,從財產權保障來看,憲法保障公民的財產權,而財產權保障的核心在于損失補償,財產權因公共利益被征收時,財產權人固然應當忍受其侵害,但對其應給予完全補償,使其能以該補償重新取得與被征收標的物同等價值之物以恢復被征收前同等的財產狀況,這樣才符合憲法保障財產權的宗旨。最后,從生存權的保障來看,憲法保障公民的生存權,征收的標的是土地,土地多是公民生活的依靠,其一旦被征收,勢必影響到被征收人的生存權,惟有給予完全補償,才能有效保障公民的生存權或生活權。為此,該觀點主張,補償應包括一切附帶損失,即補償不僅限于征收的客體,還包括與客體有直接或間接關聯以及因此延伸的一切經濟上和非經濟上之利益。

2、不完全補償說

該觀點從“所有權的社會義務性”觀念出發,認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制,但如果超越財產權限制的范圍,應給予合理的補償,否則財產權的保障將成為一紙空文。其理由為:征收行為是剝奪公民的權利,使公民遭受特別犧牲,依理應該給予超過一般自由成交價格的補償。但是在所有權社會化的今天,個人應受社會的制約,有忍受相當犧牲的義務。因此,為了調和權利剝奪和社會義務,該觀點主張,補償應限于被征收財產的價值,至于難以量化的精神上的損失、生活權的損失等個人主觀價值的損失,應當視為社會制約所造成的一般犧牲,個人有忍受的義務,不應予以補償,至于可以量化的財產上的損失、遷移損失以及各種必要費用等具有客觀價值而又能舉證的具體損失,則應給予適當的補償。

3、相當補償說

該觀點認為,公正的補償,并不一定要求全額補償,只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當的、合理的補償就足夠了。相類似的提法還有“公正補償”、“公平補償”、“適當補償”、“相應補償”等。此觀點認為,由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的,因此在對征收行為確定補償時要對公共利益和行政相對人利益進行公正的權衡,分別情況采用完全補償或不完全補償原則。在多數場合下,就特別犧牲的侵害,應給予完全補償,但在特殊情況下,可以準予給予不完全補償。

從原則上說,對由于行政主體的合法行為遭受損失的相對人進行完全補償,更有利于保障個人權利,但完全補償說側重于反映個人主義思想的觀念,不符合現代社會理念。從現實來講,大多數發展中國家不承認完全補償說的一個重要原因是由于這些國家的經濟實力有限,采用完全補償的做法,國力承擔有些困難。另外,從征收補償的理論基礎上來看,補償是對特別犧牲由公共平等分擔,既然是公共負擔,人人皆有承受的義務,那么補償理應扣除相對人個人應當承擔的部分,因此補償額低于其所受損失也屬正當。不完全補償說過于強調個人對社會所應承擔的義務,忽視了只有對公民個人權利進行全面的保障,才能構成其承擔社會義務的基礎的前提。對所有行政上體的征收行為造成的損失都不予以完全補償,客觀上也容易激化社會矛盾,破壞行政主體與相對方之間業己形成的穩定關系。相當補償說并不等于不完全補償說。雖然相當補償說側重于強調對公共利益與相對人利益進行公正的權衡,但相當補償說并不排斥對相對人的損失給予完全補償。經過利益的權衡,如果認為相對人遭受的損失超過了其必須承擔的特別犧牲的限度,結合具體的情況,就可以對其進行完全補償。實際上,相當補償說在某種程度上是結合了完全補償與不完全補償兩種觀點。現在的相當補償說,事實上乃是以完全補償為原則,只是限于社會改革立法等例外存在合理理由時,才認為較低數額的相當補償就足夠了。

我國在憲法中雖然沒有明確農村土地征收補償的原則,但根據《土地管理法》的有關規定,對土地征收實行是按照土地原用途進行補償,這顯然不屬于全額補償,甚至也不屬于相當補償,因為其并沒有考慮土地的市場價格,更沒有考慮土地發展權的價格。對被征收人來說,是不合理的。從實際情況來看,在我國,大多數被征收土地被賣給開發商用于商品房開發,在此情形下,對被征收人按照土地原用途進行補償則更不合理。但這種狀況目前正在改變,很多地方如廣東省市已逐步嘗試將商業用地納入市場運行機制。可是,一些地方政府和鄉村干部侵占補償費的現象仍很嚴重。因此,在憲法中明確科學合理農村土地征收補償的原則已非常迫切。從現實來講,我國還是處于發展階段,國家的經濟實力有限,補償的對象太多、補償的額度很大,采用完全補償的做法,顯非我國國家財力所能負擔,國力承擔有些困難。在我國今后的憲法修改中,借鑒國外先進的立法經驗并結合我國國情,筆者建議在憲法中規定“公正補償”的土地征收補償原則,為其他土地征收補償立法具體規定補償標準明確憲法基礎。與“全額”或者“完全”相比,“公正”更具有靈活性、適應性和包容性,以適應社會經濟發展的需要,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。

(二)提高、拓寬征收補償的標準及范圍

補償標準和范圍的確定是一個利益衡量的過程。我國傳統觀念認為,私人利益應當為國家利益和集體利益所犧牲,在市場經濟條件下,這種思維方式和理論邏輯有必要進行修正。征收補償的利益衡量,應不僅僅是政府的經濟利益(表現為征收成本),還應衡量征收者(國家)與被征收人之間具體的利益關系。一方面,補償金額應遵循經濟規律的要求并在國家國力(包括經濟、環境等承受力)所能承受的范圍之內;另一方面,土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺,因此補償下限應使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平,并隨社會發展有提高的趨勢。

世界各國和地區征收補償的范圍和標準并不完全相同。1、在德國,征收補償的范圍包括:土地和其他標的物的權利損失、營業損失以及征收標的物上的一切附帶損失。補償的標準是:(1)土地和其他標的物的權利損失補償的標準,為土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值。(2)營業損失的補償標準,為在其他土地上投資可獲得的同等受益。(3)征收標的物上的一切附帶損失的補償標準,未見有明確規定。2、在日本,征收補償的范圍包括:土地地價、殘余地損失、地上物價值、遷移費、農、林、漁、牧業停業、暫停、規模縮小的損失以及其他損失。補償的標準:(1)土地地價的補償標準,為征收時的正常市價,其計算公式為,征收時的正常市價=確定征收時鄰近同類的土地交易價格所確定的相當價格*確定征收至實際征收之間物價指數的變動。(2)殘余地補償標準,為殘余地須新建、增建或改進通路、溝渠、圍墻、柵欄及其他構造、或須修繕、填土、挖土等所需的費用。(3)地上物補償的標準為,鄰近同等交易對象的相當價格。第四,遷移費補償、農、林、漁、牧業停業、暫停、規模縮小的補償和其他損失未有明確的標準。3、在美國,征收補償的范圍包括:土地所有者的財產損失以及因征收而導致的鄰近土地經營者的損失。土地所有者的財產損失補償標準為,財產的現有價值和該財產未來盈利的折扣價格。補償數額依他們各自的所有權來確定。4、在我國臺灣地區,征收補償的范圍包括:地價補償、佃農補償、土地改良物補償、遷移費補償、營業損失補償及接連地補償等。補償的標準:(1)地價補償。最新的規定是2000年“土地征收條例”第30條的規定。該條規定:“被征收之土地,應按照征收的當期之公告土地現價,補償其地價。在都市計劃區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現價,補償其地價。前項征收補償地價,必要時得加成補償;其加成補償成數,由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格,提交地價評議委員會于評議當年期公告土地現值評定之。”(2)土地改良物補償。根據“土地征收條例”第31條的規定,土地改良物補償以“估定價值”為標準,但是,對于估價基準,則因改良物是“建筑改良物”還是“農作改良物”而有不同。對于“建筑改良物”實行“重建價格”標準;對于“農作改良物” 實行“法定統一價值”標準。(3)其他補償,依“土地法”的規定辦理。

從世界各國和地區立法來看,一般以市場價格作為主要參照依據。這個市場價值要通過規范的價格評估體系公平確定,目的是使被征地人的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。雖然目前大多數國家的立法和實踐來看,沒有采取完全補償,而是采取適當補償,對于被征收人只補償其物質損失,而對于物質損失補償也分為直接損失和間接損。直接損失是指因征收行為帶來的具有直接因果關系的物質損失,它又可以分為被征收財產的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產本身而言的,又稱為“實體補償”。其他直接損失是指實體補償之后,原財產權人仍存在的物質損失,它與被征收財產本身無關,但也是因征收行為而遭受的必然損害對于因征收所產生的上述兩種直接損失,國家都給予補償。間接損失是由征收引起的,不能通過實體補償和后果補償方式而得到彌補的損失。間接損失本身很難確定,在適用上存在著很大不便。各國立法一般規定,對間接損失,比如因征收而給被征收人帶來的生活狀態或生活水準的降低等,應給與“適當”補償。如日本將公益征收的補償分為財產權補償和生活權補償兩部分,財產權補償又分為狹義的財產權補償和附隨的損失補償。生活權補償又包括狹義的生活權補償、少數殘留者補償、離職者補償、事業損失補償、生活再建措施等。

具體來說,可以根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準。對于城市的土地,由于土地市場比較發達,對這部分土地的補償標準可以以市場價購為主。對于遠離的土地,因為價格偏低,而農民的生活主要靠土地的收益,因此,對于土地征收的補償標準,除了按價格補償外,還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償。

另外,補償項目的缺失,是農村土地征收補償標準太低的主要原因之一。建議在立法和實踐中擴大補償的范圍。除現有的補償項目外,應增加殘余地補償費和相鄰土地損害補償費兩項內容,即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關的損失和間接損失兩個方面。如前所述,對征地引起的生活權補償,如對殘留地補償、對相鄰土地損失補償等,是其他國家(地區)征地補償中不可或缺的內容。實際上,農村土地征收必然會影響周圍殘余的土地,或者導致土地分割、形成不經濟的土地規模,造成土地利用的低效率,或者不能為以前的利用,或者減低以前利用的效能。對這種殘余地的所有權人給予正當的補償,實屬應當。此項補償金應以不超過殘余地因受征地影響而減低的地價額為準。此外,被征收土地的新用途可能會造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、塵土飛揚等,這些都可能降低農作物的產量。此項相鄰土地損失其實就是土地利用的外部負效用,也應由土地需用人綜合土地利用對相鄰土地的損害范圍和程度,對土地權利人予以正當補償。

國務院于2004年10月發布了國發〔2004〕28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,就補償標準而言,雖然也規定了要保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,以及制訂區片綜合地價應考慮地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等相當于市場因素的情形,但是市場價值通過何種規范的價格評估體系進行認定,農民原有生活水平不降低是現在還是也包括將來,農民失地后的通過補償是否有生活保障等都沒有明確,而補償項目也并沒有進行改進,以保證被征地農民原有生活水平不降低作為標準是不夠的,要與時俱進。這些都是將來對征地補償進行立法完善時需要注意的問題。

(三)豐富土地征收補償方式

土地征收補償方式種類的增多與豐富的目的是從多角度、多方面對被征地人因政府的征地行為而遭受的損失進行補償。以使其不因政府的征收行為而導致無法生活或生活水平下降。在現有的土地征收補償標準不宜過大提高的情況下,豐富土地征收補償的方式是一種可行的做法。西方國家和港臺地區征地補償大都以金錢補償為主,但也存在其他的安置方式。如我國臺灣地區有發給土地債券、搭發公營事業股票和置換其他土地等方式作為金錢補償的補充。日本除現金補償外,還有替代地補償等方式,即另外安置相同價值的耕地。多渠道的補償方式使上地權利人能得到充分的安置。

在我國,隨著企業用工制度的市場化,再加上農村勞動力整體科技文化素質相對較低,原來計劃經濟條件下的招工安置方式日益減少,一次性的貨幣補償已成為我國目前主要的征地補償安置方式,但此種方式仍無法為社會主義市場經濟條件下失地失業的農民提供充分的補償和生活保障。一些學者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法,將失地農民納入社會保障體系中的成功經驗,提出我國應當重視對農民的社會保險補償方式。[13] 還有一些學者針對我國一次性貨幣補償的缺點,提出了分期補償、土地使用權入股安置、留地安置等多種形式的復合安置。[14]因此,改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償的單一方式為包括貨幣安置、社會保險安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式,已經成為我國征地補償安置方式改革的必然趨勢。國務院于2004年10月發布了國發〔2004〕28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定了農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等補償途徑,并要求勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障制度的指導性意見。筆者以為,借鑒其他國家(地區)的有益經驗,對征地補償除采用貨幣補償、土地使用權入股或征地補償費入股、留地補償、土地債券補償、社會保險補償等之外,可嘗試建立“國家失地農民帳戶”和“國家失地農民保障基金”。建立“國家失地農民帳戶”,主要設計一種辦法讓農民陸續使用這部分資金或這部分資金所產生的利息。這項工作有一定的復雜性,中央政府可以提出指導性意見,由各地根據自己的特點實施具體方案或是將這部分資金與地方社會保障基金的使用統一起來,使農民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。而設立“國家失地農民保障基金”,主要用途是對一部分失去耕地以后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。特別在一些落后地區由于公用事業發展需要而導致的土地征收中,農民有可能不能獲得足夠的補償,需要“國家失地農民保障基金”進行轉移支付,以幫助他們;另外是用于開墾或復墾一部分土地,安置因公用事業征地而喪失土地的農民,補充“國家失地農民帳戶”的資金不足。

(四)正確處理農民和集體土地所有權主體組織在征收補償中關系。

由于前文所述我國農村集體土地產權立法的種種弊端,導致現實生活中農民與代表集體所有權的組織之間紛爭不斷,尤其是涉及土地征收補償款,往往被集體經濟組織截留,農民的合法權益得不到保護。因此,我國在立法上要充分考慮農民的利益訴求,強調土地補償費主要用于被征地的農民。 國土資源部于2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定,土地補償費主要用于被征地農戶的原則,土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配,具體分配辦法由省級人民政府制訂;土地被全部征收,同時農村集體經濟組織撤銷建制的,土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。但是,如何規范農村集體經濟組織合理分配土地補償費確是一個難以確定的問題。喬新生先生認為,在我國,農村集體經濟組織是農民行使自治權利、通過民主選舉建立的組織,而且由于集體組織需要一定的管理成本,集體組織成員容易損害農民的利益,所以,筆者贊同的觀點,今后立法可以考慮在農村征地過程中,減少農村集體經濟組織這一談判環節,直接與農民打交道,將農村集體經濟組織排除在外,讓農民直接行使自己的財產權利。

(五)完善我國農村土地征收補償程序

完善我國農村土地征收補償程序,應包括行政程序與司法程序兩個方面。

在行政程序中,除了規定補償通知和公告、補償登記并聽取意見、審查或調查、協商并簽訂補償協議、補償爭議的行政處理外,筆者建議規定先予補償程序。即當國家實現知道其土地征收行為為了公共利益一定要損害被征地人的合法權益時,必須事先予補償,然后才能進行征地,以防止拖欠補償費用糾紛的產生。除非在由于國防、軍事、公共防疫、公共安全而進行的土地征收等緊急情況下,不得進行事后補償。另外,還需完善協商機制。在我國的征收補償實踐中,往往由政府土地管理部門和村委會舉行談判,以決定征收補償的有關問題。農戶往往被排除在談判主體之外,這不利于對農戶利益的保護。因為集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致,村委會或村干部并不能必然地代表農戶的利益,相反,村干部往往會因為一己之私而損害農戶的利益。解決這一問題的辦法之一,是讓農戶選派代表參加談判,以維護他們的自身利益。

在司法程序中,應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。在目前的土地征收補償爭議中,主要表現為土地補償標準糾紛、土地補償費的歸屬糾紛、農村集體經濟組織與其成員間分配上地補償金的糾紛。

一是關于補償標準爭議,根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定,對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。由此可見,政府的裁決為終局裁決。這一解決機制的程序公正性令人懷疑。因為,征地補償、安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案,會同有關部門擬訂,聽取被征地方的意見后,報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施,而擬訂、批準、組織實施征地補償標準方案的都是參與利益分配的有關地方政府及其部門,但出現糾紛后,這些地方政府卻是以與案件無關的獨立者的身份來協調、裁決。例如,我國很多地方集體土地的征地單位大部分都是土地儲備中心,而土地儲備中心是是作為國土資源局的一個部門在開展工作,征地單位的主管部門是國土資源部門,如果引起征地糾紛,更有自己給自己裁決之嫌,政府部門自己充既當裁判員又充當運動員,這不符合法律上的公正原則。按照我國“誰用地,誰補償”的原則,協調、裁決的應是用地方與被征地方的糾紛,但是該糾紛根本就不是用地方與被征收方的糾紛,因為用地方沒有參與征收補償標準的制定過程,補償標準是由政府與被征收方協商的結果,征收補償協議屬于行政合同。所以對該糾紛用行政裁決來解決顯然不妥,因為行政裁決是指行政機關依法對當事人之間發生的,與行政管理活動密切相關的,與合同無關的民事糾紛,因此,上述機制偏離了解決糾紛的價值取向,即公正性和公平性,以這種欠缺公正和公平而且是終局性的機制來解決此種糾紛難以保障當事人的合法權益,大量的征地補償標準爭議也從事實上說明了這一點。

土地征收補償糾紛在不同的國家雖然有不同的解決機制和方式,但基本都規定了由司法機關或獨立的第三方進行最后裁決。在新加坡,被征地方對征用賠償有爭議時,先由地稅征收官作出決定,若對該決定不服,當事人可向上訴委員會上訴,對上訴委員會的決定仍然不服時,當事人依法可以向上訴法院上訴。在法國,公用征收的當事人雙方關于補償金額不能達成一致意見時,可向公用征收法官起訴,請求法院確定補償金額。在加拿大,若土地所有者與征地機構就土地征用賠償價格達不成協議,雙方可以向談判委員會如安大略省市政委員會請求仲裁,若不同意仲裁裁決,任何一方可向法院提出訴訟,請求司法裁判。在美國,如果政府和被征收方在補償金額上無法達成協議,通常由政府方將案件送交法院處理。在德國,被征收方對補償金額有爭議時,應依法律途徑向轄區所在的土地法庭提起訴訟。在日本,征用土地的賠償爭議雖然沒有法院的司法審理,但該爭議由獨立于土地征用者和土地所有者之外的征用委員會依法定程序受理和裁決。可見為了保證被征收方的合法權益,通過司法機關或獨立的第三方對土地征收補償糾紛進行審理或仲裁是世界上主要國家的普遍做法,也是確保土地征用征收公平性的必然發展趨勢。

在我國,最高人民法院于1991年發布《關于貫徹執行 中華人民共和國》若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)中曾規定,“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的,可以依法提出行政訴訟”。按照此規定,對征地補償決定不服的,可以提起行政訴訟。但是這個《意見》在1999年被廢止后,征地補償標準的爭議是否接受司法審查缺乏法律的明確規定。筆者建議,應增加法院這個獨立的第三者對該糾紛進行最終的司法審查,明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當征收各方選派代表共同確定征收補償方案,意見不一時,由批準征用土地的人民政府裁決,對裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院進行裁判,以保證農民獲得司法救濟。

二是土地補償費的歸屬糾紛。一般情況下,地上附著物及青苗補償費的歸屬不易發生糾紛,容易引起糾紛的通常是土地補償費的歸屬。根據《土地管理法實施條例》第26條第1款的規定,土地補償費歸農村集體經濟組織所有。而根據《土地管理法》第10條的規定,如果村內有兩個以上集體經濟組織,則它們之間就可能因征收補償費的歸屬發生爭議。對于此種爭議應如何解決,《土地管理法》及其《實施條例》并未做出明確規定。如果這兩個集體經濟組織之間能夠通過協商解決問題,當然是好的。但是,如果不能夠通過協商解決,筆者認為土地補償金的歸屬糾紛可參照權屬糾紛的解決方式,也引入司法救濟,應作為平等主體間的民事糾紛處理。

三是農村集體經濟組織與其成員間分配土地補償金糾紛。農村集體經濟組織與其成員間分配土地補償金的糾紛是否屬于司法審查的范圍,法律法規沒有明確規定。而最高人民法院過去對此問題的復函、答復及立案庭意見也頗不一致。1994年12月,最高人民法院在對省高級人民法院所作的《關于王翠蘭等六人與十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》中認為,“當事人為土地征用費的處理發生爭議,不屬于法院受理案件的范圍,應向有關機關申請解決”。2001年7月,最高人民法院在法研[2001 ] 51號《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》中認為,“農村集體經濟組織收益分配糾紛是平等主體之間的糾紛,屬民事爭議,人民法院應當受理”。2001年12月,最高人民法院在法研[2001]116號《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》中認為,對此類案件只要符合《》第一百零八條的規定,人民法院應當受理。根據法研[2001 ] 51號和[2001]116號的上述司法解釋,一些地方法院受理了多起此類案件,為緩解矛盾激化、維護當事人合法權益和農村穩定發展的一條重要渠道,在司法為民、促進農村社會和諧發展發揮了積極作用。但是2003年2月召開的全國法院立案工作會議上,最高人民法院立案庭認為,農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織,因征地補償費發生的爭議,不屬于平等主體之間的民事法律關系,不屬于人民法院受理民事案件的范圍,人民法院不予受理,應由行政部門協調解決。這一會議精神又使許多法院陷入無所適從的尷尬局面。而案件的當事人則因告狀無門,只好到省市政府、人大、婦聯上訪,到法院纏訟。最高法院立案庭與最高法院%

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